Le paquet Almunia
Contexte
A la suite de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne rendu dans l’affaire Altmark en 2003, la Commission européenne avait adopté en novembre 2005 le «paquet Monti-Kroes» sur le contrôle des aides destinées aux services d’intérêt économique général (SIEG), également appelé «paquet SIEG». Depuis son adoption, les autorités chargées de la mise en œuvre de services publics réclamaient davantage de sécurité juridique et une clarification des règles relatives aux SIEG.
En s’appuyant sur l’expérience de la mise en œuvre du paquet Monti-Kroes, sur les opinions des Etats membres, des fournisseurs et des usagers, la Commission européenne a adopté, le 20/12/11, le «paquet Almunia» avec pour objectif d’adapter et clarifier les règles sur le financement des services d’intérêt économique général.
Pourquoi une révision du paquet Monti-Kroes par le paquet Almunia?
Avec le paquet Almunia, la Commission souhaite:
- protéger l’existence des SIEG
- clarifier les principes essentiels applicables aux aides d'Etat
- introduire des règles plus simples et plus souples pour les SIEG de faible importance, organisés au niveau local et ayant un objet social, en concentrant son contrôle sur les grands SIEG davantage susceptibles de porter atteinte à la concurrence
La composition du paquet Almunia
Il se compose de quatre textes:
- une communication visant à clarifier les notions fondamentales liées à l’application des règles européennes,
- une décision d’exemption de notification,
- un encadrement visant les compensations non couvertes par la décision d’exemption
- une proposition de règlement «de minimis» spécifique aux SIEG,
Excepté le projet de règlement «de minimis» qui devrait entrer en vigueur au printemps prochain, les règlements adoptés seront applicables dès le 31 janvier 2012. D'application directe en droit interne, ces dispositions ne nécessitent pas de transposition et sont directement opposables aux collectivités territoriales et aux acteurs bénéficiaires des aides.
Communication
Relative à l'application des règles de l'UE en matière d'aides d'Etat aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général, cette communication a pour objet de clarifier les notions fondamentales sur lesquelles repose l'application des règles en matière d'aides d'État aux compensations de service public.
Elle définit, sans réelles nouveautés, les notions qui reposent sur l’application des règles du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et la jurisprudence existante. Sont ainsi précisées les notions d’entreprises et d’activités économiques, de ressources d’Etats, d’effet sur le commerce intracommunautaire et les conditions posées par l’arrêt Altmark pour exclure certaines compensations de la qualification d’aide d’Etat.
Communication cadre
Elle définit les conditions auxquelles doivent satisfaire les aides d'État en faveur des SIEG non couvertes par la décision pour être déclarées compatibles avec le marché intérieur. Ce cadre s'attache plus particulièrement aux montants importants de compensation accordés aux opérateurs en dehors des services sociaux.
Pour être déclarées compatibles, ces compensations doivent remplir plusieurs conditions:
- L'aide octroyée doit concerner un véritable service d'intérêt économique général. Les États membres doivent prouver qu'ils ont pris dûment en considération les besoins des usagers.
- Un mandat précisant les obligations de service public et les méthodes de calcul des compensations est nécessaire. Une durée de mandat doit se justifier au regard de critères objectifs, elle ne doit pas excéder la période nécessaire à l'amortissement de la prestation du SIEG.
- L'autorité responsable doit se conformer aux règles de la commande publique.
- Le montant de la compensation ne peut pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir le coût net de l'exécution des obligations de service public, compte tenu d'un bénéfice raisonnable. La Commission propose plusieurs méthodes de calcul de la compensation.
- Lorsqu'ils mettent au point la méthode de compensation, les États membres doivent introduire des mesures incitatives pour favoriser la prestation efficiente de SIEG de qualité élevée, excepté lorsqu'ils sont en mesure de justifier dûment qu'il est impossible ou qu'il n'est pas judicieux de le faire.
Les Etats membres procéderont ou feront procéder à des contrôles, à la fin du mandat et au minimum tous les trois ans. Pour les concessions et les contrats internes, les vérifications seront en principe effectuées au moins tous les deux ans.
Décision d’exemption de notification
Cette décision est un instrument destiné à mettre en œuvre une approche plus simple et plus souple pour les services locaux. Elle vise les cas où les compensations constituent des aides d’Etat mais ne sont pas soumises à l’obligation de notification préalable et les conditions dans lesquelles l’exemption de notification est autorisée.
En plus des hôpitaux, des aéroports régionaux et des ports, le champ de la décision est élargi aux services sociaux de base et couvre ainsi:
- les compensations aux SIEG inférieures à 15 millions € par an (contre 30 précédemment) pour autant qu’elles sont mises en œuvre sur la base d’un mandat inférieur à 10 ans.
- les compensations de services sociaux d’intérêt général (SSIG) octroyées aux hôpitaux fournissant des soins médicaux ainsi qu’aux services «répondant à des besoins sociaux concernant les soins de santé et de longue durée, la garde d’enfants, l’accès et la réinsertion sur le marché du travail, le logement social et les soins et l’inclusion sociale des groupes vulnérables».
- les compensations pour des liaisons aériennes ou maritimes ainsi que celles octroyées aux aéroports et aux ports dont le trafic annuel est inférieur à 300.000 passagers pour les ports et 200.000 passagers pour les aéroports.
Règlement «de minimis» spécifique aux SIEG
S’appuyant sur les articles 107 et 108 du TFUE relatifs aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d'intérêt économique général, le règlement devrait être adopté au printemps 2012 après un dernier cycle de consultations. Ce texte reconnaît que de nombreuses activités qualifiées de prestations de services d'intérêt économique général, en particulier lorsqu'elles sont organisées par de petites autorités locales et sont de nature locale, n’affectent pas les échanges intra communautaires et ne devraient pas être considérées comme des aides d’Etat.
Le projet de règlement prévoit que les compensations dont le montant est inférieur à 500.000 € sur trois ans (contre 200.000 actuellement) ne relèvent pas du contrôle des aides d'Etat (l’idée d’introduire en plus les seuils des 10.000 habitants et des 5 millions de chiffres d’affaires semble avoir été abandonnée par la Commission).
Sont exclues de ce règlement: les aides à l’acquisition de véhicules de transport routier de marchandises par des entreprises réalisant du transport de marchandises par route pour le compte d’un tiers, les aides favorisant l'utilisation de produits nationaux de préférence aux produits importés, les aides relatives aux produits agricoles, et les aides pour les entreprises en difficulté.
Les États membres devront enregistrer et compiler toutes les informations concernant l’octroi des aides de minimis. Les dossiers devront être conservés pendant dix ans à compter de la date à laquelle la dernière aide individuelle a été accordée au titre de ce régime.
Les avancées du paquet
La communication apporte des éclaircissements sur les notions fondamentales relatives aux SIEG, telles que les notions d’aide d’Etat, de SIEG, d’activité économique, de convergence des procédures de marché public, d’absence d’aide…
L’exemption de notification précédemment réservée aux hôpitaux, au logement social, aux aéroports régionaux et aux ports, s'applique désormais à un éventail beaucoup plus large de services sociaux tel que les services pour la garde d’enfants, la réinsertion professionnelle et plus largement les structures œuvrant pour «l’inclusion sociale des groupes vulnérables».
Autre avancée, la Commission réduit la fréquence du contrôle des compensations, qui seront contrôlées non plus chaque année mais «à la fin du mandat et, en tout état de cause, au minimum tous les trois ans». Cette fréquence permettra d’avoir une meilleure idée des besoins du prestataire en fonction des recettes réalisées, de ses charges, des éventuels prêts contractés.
Les points faibles du paquet
Le règlement «de minimis» ne vise que les besoins «sociaux essentiels» et ne concerne pas les services culturels et sportifs locaux. La France avait pourtant demandé, dans une lettre commune avec d’autres Etats membres adressée à la Commission européenne, l'extension du régime d'exemption de notification aux services culturels et sportifs (Lien vers la lettre).
La décision qui permet d’exempter de notification les compensations de services répondant à des besoins sociaux reste imprécise. La situation reste encore très floue pour les collectivités sur les contours des SIEG et des SSIG, à titre d’exemple : l’aide à domicile ou la formation continue sont-elles des SSIG? L’interprétation de la notion qui vise «l’accès et la réinsertion sur le marché du travail» couvrira-t-elle la formation professionnelle et l’apprentissage?
Comme l’a souligné l’eurodéputée Françoise Castex, ce «nouveau paquet ne lève pas l’hypothèque de l’erreur manifeste et maintient l’insécurité juridique qui pèse aujourd’hui sur les collectivités locales». Notons que cette incertitude conduit souvent à la prudence, les collectivités tendant à passer le plus possible par la commande publique pour éviter tout problème.
Un autre problème qui se pose au niveau français est le refus des parlementaires et du gouvernement d'adopter une loi définissant les services sociaux d'intérêt général. Un cadre législatif cohérent et homogène de mandatement des services sociaux en droit interne permettrait en effet de bénéficier des dispositions protectrices des traités (articles 14 et 106-2 du TFUE, protocole n°26 sur les SIG).
